Por seu ilustre presidente, Marco Aurélio Gastaldi Buzzi, a Associação dos Magistrados de Santa Catarina formulou-me consulta sobre matéria relevante, a Emenda Constitucional n.º 19/98, articuladamente exposta a seguir:

1.O artigo 29 da Emenda Constitucional n.º 19/98 (reforma administrativa) dispôs:

"Os subsídios, vencimentos, remuneração, proventos de aposentadorias, pensões e quaisquer outras espécies remuneratórias adequar-se-ão, a partir da promulgação desta Emenda, aos limites decorrentes da Constituição Federal, não se admitindo a percepção de excesso a qualquer título."

2.Por força da referida Emenda Constitucional, consoante dispõem os seus artigos 32 e 52, houve mudança importante na redação dos arts. 37, XI, e 39, § 4º, da Constituição.

3.O art. 39, § 4º, transformou em subsídio todos os tipos de remuneração dos membros do Poder Judiciário, fixando-o em parcela única, vedando o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou espécie remuneratória, obedecido o disposto no art. 37, incisos X e XI, da Constituição, igualmente alterados no conjunto da reforma.

4.Pelo inciso X, do art. 37, a "remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º, do art. 39, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices". Por fim, o inciso XI, do mesmo artigo, fixa, como teto máximo, para o efeito de percepção de subsídio ou remuneração, em regime cumulativo ou não, o "subsídio mensal, em espécie, dos ministros do Supremo Tribunal Federal".

5.O Augusto Supremo Tribunal Federal, em sessão administrativa realizada no dia 24 de junho do corrente ano, por maioria de votos, vencidos os ilustres ministros Sepúlveda Pertence, Carlos Velloso, Marco Aurélio e Ilmar Galvão, resolveu deliberar "que não são auto-aplicáveis as normas do art. 37, XI, e 39, § 4º, da Constituição, na redação que lhes deram os arts. 32 e 52, respectivamente, da Emenda Constitucional n.º 19, de 4 de junho de 1998, porque a fixação do subsídio mensal, em espécie, de ministro do Supremo Tribunal Federal - que servirá de teto, nos termos do art. 48, XV da Constituição, na redação do art. 72 da referida Emenda Constitucional n.º 19, depende de lei formal, de iniciativa conjunta dos presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal".

Em decorrência disso, "o Tribunal não teve por auto-aplicável o art. 29 da Emenda Constitucional n.º 19/98, por depender, a aplicabilidade dessa norma, da prévia fixação, por lei, nos termos acima indicados, do subsídio do ministro do Supremo Tribunal Federal. Por qualificar-se, a definição do subsídio mensal, como matéria expressamente sujeita à reserva constitucional de lei em sentido formal, não assiste competência ao Supremo Tribunal Federal, para, mediante ato declaratório próprio, dispor sobre essa específica matéria", vindo a deliberar, ainda, que, "até que se edite a lei definidora do subsídio mensal a ser pago a ministro do Supremo Tribunal Federal, prevalecerão os tetos estabelecidos para os três Poderes da República no art. 37, XI, da Constituição, na redação anterior à que lhe foi dada pela EC 19/98, vale dizer; no Poder Executivo da União, o teto corresponderá à remuneração paga a ministro de Estado; no Poder Legislativo da União, o teto corresponderá à remuneração paga aos membros do Congresso Nacional; e, no Poder Judiciário, o teto corresponderá à remuneração paga, atualmente, a ministro do Supremo Tribunal Federal".

6.No Estado de Santa Catarina, diversos magistrados apresentaram ao Egrégio Tribunal de Justiça requerimento de "adequação da respectiva remuneração" dos juizes estaduais, na forma do estabelecido na Emenda Constitucional n.º 19, de 4.6.98. Entendem eles que o art. 29 da referida Emenda Constitucional possui efeito imediato. Buscam, assim, a pretendida adequação tendo por base o paradigma de subsídio devido aos senhores desembargadores.

7.Conforme a representação, o efeito imediato do referido dispositivo da Emenda Constitucional 19/98 não conflitaria com a nova redação dada ao art. 37, X, da Constituição, segundo o qual a remuneração dos servidores, bem como os subsídios, somente podem ser fixados mediante lei. Primeiro, por estar sendo atendida a lei pelo imperativo constitucional do art. 29 da Emenda. Em segundo lugar, porque a Constituição estaria "escoltada pela legislação ordinária recepcionada, que atende aos pressupostos do art. 93, V da CF (nova redação), que prevê o escalonamento, tal como o admite a reforma (Lei Estadual n.º 6.741, de 18.12.85, art. 1º)”.

8.O presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, entretanto, indeferiu a pretensão dos Requerentes.

9.Baseia-se, para o indeferimento, na decisão administrativa do Supremo Tribunal Federal, antes referida, optando pelo entendimento "de que não são auto-aplicáveis as normas inscritas no art. 37, XI, e no art. 39, § 4º, da Constituição da República, na redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19/98. Em decorrência de tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal "não teve por auto-aplicável o preceito consubstanciado no art. 29 da Emenda Constitucional n.º 19/98, por depender de lei formal a fixação do subsídio mensal a ser pago a ministro daquela Suprema Corte".

10. Assim sendo, se a Suprema Corte entendeu não ter competência, mediante resolução, para dispor sobre semelhante matéria, adequando a remuneração na forma prevista pelo art. 29 da EC n.º 19/98, igual solução haverá de ser aplicada no âmbito estadual.

11. Aduz que, na ata da Reunião do Colégio Permanente de Presidentes de Tribunais de Justiça do Brasil, realizada nos dias 25 e 26 do mês de junho do corrente ano, ficou consignado que, afora os Estados do Acre, Espírito Santo, Ceará e Alagoas, que já haviam enviado projetos de lei ao Poder Legislativo, objetivando a mencionada adequação, os demais aguardariam definição do teto em lei, como previsto na EC n.º 19/98.

Criou-se uma comissão, composta de três presidentes, "para elaborar um projeto padrão a ser possivelmente adotado pelos tribunais, disciplinando as novas regras de remuneração dos magistrados".

12.Pelo que consta dos documentos anexos à consulta, os magistrados mencionados interpuseram recurso ao Órgão Especial do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado, irresignados com a respeitável decisão de seu ilustre presidente.

13.Acompanha a consulta estudo realizado pelo ilustre magistrado Pedro Manoel Abreu, da Comissão de Estudos Constitucionais da Associação dos Magistrados de Santa Catarina, defendendo a aplicação imediata do art. 29 da EC n.º 19/98, com a conseqüente efetividade de seus preceitos, bem como propondo à associação outras medidas ali especificadas.

14.Encontra-se anexo, também, estudo do ilustre juiz César Augusto Mimoso Ruiz Abreu, tendo por titulo Reforma Constitucional, auto-aplicabilidade.

15.Há, ainda, estudo realizado sobre a reforma no âmbito da Justiça Federal.

16.Cópias de projetos de lei, a respeito do assunto, em diversos estados, são encaminhadas.

17.Finalmente, são encaminhados pareceres dos honrados e ilustres juristas professor Sílvio Dobrowolski e professor Paulo Henrique Bíasi, concluindo não ter aplicação imediata a EC n.º 19/98 e ser necessário aguardar-se a definição legislativa a respeito do subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal, na mesma ordem de raciocínio orientador da decisão administrativa daquela Augusta Corte, tomada por maioria de seus membros.

18. Exposta a questão, a consulente solicita Parecer a respeito da interpretação a ser dada, em especial, ao art. 29 da Emenda Constitucional 19/98, sobretudo porque os membros do Augusto Supremo Tribunal Federal, na mencionada decisão administrativa, dividiram-se significativamente, ficando vencidos quatro de seus 11 ministros, tão cultos e respeitáveis como os vencedores.

RESPONDO:

Decisões administrativas de Tribunais

Inicialmente, cabe analisar o efeito a se conferir às decisões administrativas dos Tribunais.

A função precípua e própria dos Tribunais é o exercício do poder jurisdicional.

Para que se tenha um ato jurisdicional propriamente dito, impõe-se a existência de uma situação contenciosa, quando o Poder Judiciário é chamado a resolvê-la com efeito de definitividade.

Assim, no exercício da jurisdição, o ato praticado pelos Tribunais tem eficácia subordinante quando resolve situações concretas. Obriga as partes; e a autoridade de suas decisões acha-se amparada pelo instituto da coisa julgada formal e material.

Idêntica situação não existe, entretanto, quando o Tribunal, como órgão do Poder Judiciário, apenas emite um ato de natureza administrativa. Em regra, quando assim age, o Tribunal, somente ele, vincula-se ao ato administrativo por ele editado, como ocorreria com qualquer outro órgão público, quer do Poder Executivo, quer do Poder Legislativo. Não obriga, por via de conseqüência, outros Tribunais ou órgãos jurisdicionais do Poder Judiciário, mesmo que a decisão administrativa parta do mais elevado Tribunal do País, cujos membros conhecem esta verdade melhor do que qualquer outro estudioso.

Conforme observa o saudoso professor José Frederico Marques, só se considera função jurisdicional "a aplicação do direito objetivo a casos concretos, em razão de uma pretensão".1

Pelo magistério do saudoso ministro Castro Nunes, as decisões administrativas dos Tribunais não podem ser confundidas "com os atos propriamente jurisdicionais". 2

Para o notável publicista, os Tribunais, nesse terreno, exercem "funções administrativas no sentido próprio dessa palavra".3

Quando o Supremo Tribunal Federal, em apreciação de uma causa a ele atribuída, mediante competência originária ou através de recursos, interpreta a Constituição, sua decisão jurisdicional tem efeito obrigatório, especialmente diante de sua vocação constitucional de intérprete máximo das normas constitucionais. Nos casos de competência difusa, o sistema admite até a suspensão da lei, pelo Senado da República, declarada inconstitucional pela Corte Suprema.

Na competência concentrada, a declaração, em abstrato, de inconstitucionalidade de norma em ações diretas, não tem, ainda, efeito subordinativo, motivo pelo qual o país debate a adoção da súmula vinculante, e contra a qual se insurge o culto ministro Celso de MelIo, presidente do STF que a não deseja.

Logo, sob razões da lógica mais evidente, ao emitir decisão administrativa, em interpretação interna corporis do texto constitucional, não há, neste ato daquela Corte, qualquer princípio de obrigatoriedade ou de simples paradigma a ser seguido pelos demais Tribunais quanto à diretriz proposta. Muito menos vinculação, que não existe até em decisão jurisdicional em abstrato.

Em tais condições, como importante conclusão, fixa-se a certeza de que os Tribunais Estaduais obrigados não estão a seguir a diretriz interpretativa adotada pelo Supremo Tribunal Federal, em decisão administrativa, sobre a exegese da regra contida especialmente no art. 29 da Emenda Constitucional n.º 19/98, mesmo porque estar-se-ia derrogando texto constitucional vigente que instituiu regra de competência privada para os Tribunais de Justiça, em seus respectivos Estados membros, de proporem, aos Poderes Legislativos Estaduais, as leis pertinentes à matéria e que nada têm que ver com a exigência de iniciativa conjunta dos presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal, esta reservada à fixação dos subsídios dos ministros componentes do alto tribunal da União e não dos Estados.

Esta aparente prudência, de subordinação a mero ato administrativo de interpretação constitucional, conspira contra um dos mais importantes fundamentos das instituições republicanas: a Federação. E torna-se, para o sistema constitucional, mais lesivo, perigoso e imprudente do que a rebeldia contra as decisões jurisdicionais da Alta Corte, tantas vezes desrespeitadas na interpretação da Constituição quando proferidas no exercício de sua legitima competência concentrada.

Alguns princípios clássicos que não podem ser esquecidos

De outra parte, vige o princípio expresso no art.2º, § 12, da Lei de Introdução ao Código Civil: "A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível, ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior."

A Emenda, como ato legislativo próprio do Poder Constituinte derivado, ou de segundo grau, ou, como no caso, de poder constituinte remanescente para a instituição de reformas da Carta Política, é instrumento, previsto na própria Carta, competente para introduzir modificações na Constituição.

Assim, atente-se para o que observa Luís Roberto Barroso; "...sobrevindo uma emenda constitucional, os dispositivos anteriores da Lei Fundamental que sejam com ela incompatíveis ficam revogados." 4

O saudoso e querido professor Vicente Ráo ensina, quanto aos princípios insculpidos no art. 2º , §§ 12 e 32, da Lei de Introdução ao Código Civil: "Se uma lei que revoga outra lei for, por sua vez, revogada, nem por isso se restaura a eficácia obrigatória da primeira lei", pois "a lei revogada só pode renascer, se uma nova disposição legal expressamente o determinar. Em princípio e sem essa disposição nova, a revogação é sempre definitiva, ainda quando nenhum outro preceito se substitua ao que se continha na lei suprimida". 5

Esta verdade científica concretiza-se diante da hipótese da coexistência de duas normas hierarquicamente iguais, o que não é, evidentemente, o caso da Consulta, pois o texto constitucional mais antigo já não mais existe e dele nada pode ser extraído como eficaz ou subsistente, uma vez que o novo comando constitucional a tudo desconstitui, inclusive o direito adquirido e o ato jurídico perfeito, salvo na hipótese, que se examina mais adiante, de expressa disposição transitória para adequá-lo entre o passado e o presente, ou no caso de recepção de norma anterior, que se harmonizou com a nova ordem institucional.

Quanto a ser auto-exequível, ou não, determinado comando constitucional, não existe no direito moderno (e nunca existiu) entendimento que admita, no caso de falta de concreção de determinada regra sujeita à edição de lei, o poder contagiante, o paralisante de outras de eficácia plena.

Convém lembrarmos da lição de Crisafulli sobre as normas-princípio, que constituem a síntese de todas as restantes normas constitucionais; ou, aderindo à tese, como disse José Afonso da Silva: “...mais adequado seria chamá-las de normas fundamentais, de que as normas particulares são mero desdobramento analítico." 6

No exame da Emenda Constitucional n.º 19/98, na parte que interessa diretamente ao estudo empreendido neste Parecer, observa-se o que segue.

Pela nova redação dada ao inciso X, do art. 37, da Constituição, "a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º, do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices".

Saliente-se logo a reserva constitucional: "observada a iniciativa privativa em cada caso”. Logo, a iniciativa privativa dos Tribunais de Justiça, em cada Estado membro da Federação, não está, de forma alguma, subordinada à iniciativa, ou à falta dela, do Supremo Tribunal Federal, nem ao que tenha ela proclamado em ato administrativo.

Observa-se que o texto antigo da Constituição desapareceu. Não mais existe para qualquer efeito. Considerar que os fatos, por ele instituídos, subsistem depois de sua revogação, implica em raciocinar com preceitos de direito comum, longe dos princípios da ciência constitucional. Sob este enfoque, a decisão administrativa do STF é, no mínimo, engraçada.

De sua parte, pela nova redação dada ao inciso XI, do art. 37, da Constituição, "a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos, e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos ministros do Supremo Tribunal Federal".

Na conformidade da alteração introduzida no § 4º, do art. 39, da Lei Fundamental, o membro de Poder será remunerado "exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratório, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI".

A Emenda acrescentou ao art. 48 da Constituição que cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, dispor especialmente sobre: "XV - fixação do subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal, por lei de iniciativa conjunta dos presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os artigos 39, § 4º, 150, II, 153,III, e 153,§ 22, I."

Pela modificação introduzida no inciso V, do art. 93, da Constituição, "o subsídio dos ministros dos Tribunais Superiores corresponderá a noventa e cinco por cento do subsídio mensal fixado para os ministros do Supremo Tribunal Federal, e os subsídios dos demais magistrados serão fixados em lei e escalonados, em nível federal e estadual, conforme as respectivas categorias da estrutura judiciária nacional, não podendo a diferença entre uma e outra ser superior a 10% ou inferior a 5% do subsídio mensal dos ministros dos Tribunais Superiores, obedecido, em qualquer caso, o disposto nos artigos 37, XI, e 39, § 4º”.

Ademais, pela redação dada à letra "b", do inciso II, do art. 96, compete aos Tribunais ali mencionados, entre eles os Tribunais de Justiça, propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o que dispõe o art. 169, a "fixação do subsídio de seus membros e dos juizes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, ressalvado o disposto no art. 48, XV".

Finalmente, pelo art. 29 da Emenda, já transcrito no início deste Parecer, há o comando cogente da adequação do regime remuneratório "a partir da promulgação desta Emenda, nos limites decorrentes da Constituição Federal, não se admitindo a percepção de excesso a qualquer título".

Cabe ao intérprete, em tema de Direito Constitucional, fazer uso das regras de hermenêutica próprias desse ramo do Direito Público.

Daí porque cumpre recordar que toda regra de interpretação, nesse âmbito, deve ter em conta que "a Constituição moderna apresenta-nos um complexo de princípios diversos, embora coordenados e conexos entre si, e que se destinam á consecução dos fins do Estado".

Como advertia Alberto Torres, a base da interpretação da norma constitucional "é o fim prático e social que seu conjunto e seus princípios se destinam a realizar". 8

Ademais, segundo proclamou Holmes, em plena Corte Suprema dos Estados Unidos, as cláusulas da Constituição não são "fórmulas matemáticas", mas "instituições orgânicas vivas", e o "seu sentido é vital, e não formal".9

O eminente professor Jorge Miranda, após anotar que "a função integradora da Constituição vem a corresponder a função racionalizadora da interpretação constitucional", ensina que "a Constituição deve ser tomada, a qualquer instante, como um todo, na busca de uma unidade e harmonia de sentido" 10, para, assim, chegar-se "a uma idônea síntese globalizante, credível e dotada de energia normativa".

Conseqüentemente, "os preceitos constitucionais devem ser interpretados não só no que explicitamente ostentam como também do que implicitamente deles resulta" 11, enquanto a regra - "onde a lei não distingue, não é licito ao intér-prete distinguir" - deve "aplicar-se, com maior força de razão, às leis constitucionais, que se compõem, principal ou essencialmente, de limitações de poderes, por conseguinte, de garantias ao interesse público e aos direitos individuais".12

Conforme o magistério de Francisco Campos, a Constituição deve ser interpretada "de maneira a favorecer a atuação dos seus princípios e facilitar os fins que teve em vista atingir com o seu estabelecimento".13

Finalmente, não se pode deixar de mencionar, o magistério do notável Recasens Siches, quando observa que, na aplicação do Direito, sempre existe o "entendimento razoável do preceito". 14

Dessarte, na conformidade das lições acima transcritas, evidencia-se que o legislador constituinte de segundo grau, mediante a Emenda em estudo, objetivou a adequação imediata da remuneração da magistratura ao novo sistema por ela implantado na Carta da República.

Se a fixação dos subsídios dos ministros do Supremo Tribunal Federal, que são o paradigma e teto para os vencimentos públicos nos três Poderes, passou a ter nova disciplina procedimental, isto é, através de lei de iniciativa conjunta, não significa esse particular, de caráter analítico, que toda a reforma esteja submetida a condição suspensiva, instituto de direito privado desconhecido no direito constitucional quanto às normas de eficácia plena.

Este entendimento somente seria considerável se, ab absurdo, os ministros do STF nada estivessem recebendo por falta de recepção das leis anteriores que fixaram suas atuais remunerações. Se, porém, seus vencimentos, agora subsídios, não foram cassados pela reforma, e, portanto, existem, são eles que integram, para todos os efeitos, os novos textos constitucionais regularmente promulgados. Não podem ficar à espera de outros, apenas pela expectativa de que estes serão quantitativamente maiores.

O princípio fundamental, consagrado na reforma, está na instituição dos subsídios dos ministros do Supremo Tribunal Federal como limite máximo das remunerações dos três Poderes. A norma particular, que dispõe sobre o procedimento formal para a fixação de seus valores, não interfere com a eficácia plena daquele comando bastante em si mesmo. Sem disposição transitória, que mandasse esperar aquela fixação para a aplicação daquele princípio fundamental permanente, não se pode inferir, se ambas são disposições permanentes, que a procedimental, de hierarquia inferior, tenha paralisado a eficácia da principal. Enfim, se o teto são os vencimentos dos ministros do Supremo, os vencimentos dos ministros do Supremo são o teto. Não há possibilidade de ler-se na norma fundamental, de caráter permanente, que o teto são os novos vencimentos dos ministros do Supremo. Incorporados á Constituição, os textos da reforma consideram-se integrantes da Carta Política desde sua promulgação originária, diante da ausência de regramento transitório.

Redação nova de disposições permanentes da Constituição sem ressalvas transitórias

É de suma importância observar-se que as novas normas compõem todas, sem exceção, textos constitucionais permanentes. Nenhuma delas cuida de disposição transitória que sujeitasse a implementação dos novos comandos a leis, providências ou eventos futuros.

Ora, é sabido que o constituinte, quando deseja sujeitar a vigência de disposição permanente a lege ferenda, ou norma de concreção, ou a determinado acontecimento ou certo prazo, explicita sua vontade através de regras transitórias expressas. Na ausência destas, o sistema reconhece vigência imediata à norma permanente quando promulgada.

Ainda que se trate, o que não é o caso da Consulta, de comando não auto-exeqüível, ou auto-aplicável, procuram-se entre as leis anteriores aquelas que, pela recepção, sejam consideradas normas de concreção da disposição constitucional depois delas editadas, quando se harmonizam. É muito importante lembrar-se deste substancial princípio da ciência constitucional pela subsistência das situações de fato anteriormente constituídas e que seriam anuladas, caso não haja qualquer forma de recepção das normas que as geraram.

Assim, os vencimentos dos ministros do Supremo estariam cassados, se as leis que os instituíram não tivessem sido recebidas. Ora, subsistem os vencimentos pela recepção daquelas leis. Logo, hoje são subsídios e, inegavelmente, materializam o teto imposto pela nova ordem constitucional.

Não se pode interpretar os fenômenos do direito constitucional à maneira dos avestruzes, escondendo-se a cabeça para não ver os resultados da realidade nova.

No caso em debate, a própria norma, acrescentada ao art. 48, da Constituição, e que dispõe sobre a fixação do subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal, por iniciativa conjunta dos presidentes dos três Poderes, independe de concreção, pois se os vencimentos passaram a ser designados como subsídios, nos textos que a eles se referem, subsídios passaram a ser.

E consideram-se legitimamente fixados por norma equivalente à de iniciativa conjunta, que assim passam a valer as leis anteriores, pois, recebidas, não podem mais ser alteradas senão por nova norma, que essa iniciativa tenha. E seus valores atuais, sem ressalva transitória, materializam o comando constitucional, isto é, são o teto remuneratório para os três Poderes. Direito constitucional é isto. Não há outro jeito.

Entende-se a angústia de caráter político, que afligiu os ilustres membros da Corte Suprema, ao verificar, pelos termos da reforma promulgada, a repercussão da pronta incidência do comando constitucional nos vencimentos dos parlamentares brasileiros e dos ministros de Estado, pois haveria, como impunha-se ter havido, imediata redução daquelas remunerações, o que deveria ser deliberado pelo próprio Congresso Nacional até o evento de nova lei de subsídios, já que os atuais, os dos ministros do Supremo, passaram a ser o máximo limite. Não é difícil imaginar-se o corre-corre em Brasília, as conversas a portas fechadas, as costuras alinhavadas nos bastidores das tecedeiras federais.

Daí a solução corporificada na decisão administrativa do STF, que, inclusive, procurou não comprometer desgraçadamente sua autoridade em Direito Constitucional, a não ser quando declarou, para descarga de consciência e alívio de convivência, não auto-aplicáveis os novos textos constitucionais vigentes em decorrência da falta da lei prevista em um único deles... Mais para assegurar este alívio, do que tranqüilizar a consciência, o ato do STF depois de entender que prevalecerão os tetos estabelecidos para os três Poderes da República no art. 37, XI, da Constituição, na redação anterior à que lhe foi dada pela EC 19/98, explicita: "...vale dizer: no Poder Executivo da União, o teto corresponderá à remuneração paga a ministro de Estado; no Poder Legislativo da União, o teto corresponderá à remuneração paga aos membros do Congresso Nacional; e, no Poder Judiciário, o teto corresponderá à remuneração paga, atualmente, a ministro do Supremo Tribunal Federal."

Peço vênia para também recorrer à expressão "vale dizer". Por ter o Judiciário a pior remuneração da República, seria doloroso estendê-la aos demais Poderes, que, afinal, reconheceram esta injustiça; concorda-se com a não incidência imediata da nova disciplina constitucional até que, evitando-se este sofrimento a quem se deve aquele reconhecimento, cuidem, em conjunto, de fazer justiça através de nova fixação de subsídios em níveis que a todos deixarão felizes. E, por último, tendo em vista a longa e costumeira discriminação, a remuneração paga, atualmente, a ministros do Supremo Tribunal Federal corresponderá ao teto para o Poder Judiciário, que já está acostumado a sofrer e pode esperar um pouco mais.

Não estamos, aqui, discutindo as razões políticas inspiradoras desta solução, que arranhou fundo o direito constitucional, mas sem prejuízos materiais personalizados, relativamente aos Poderes Executivo e Legislativo. De suma importância para esta questão é que, para o Poder Judiciário, o teto foi declarado, no ato do STF, como subsistente e existente para os efeitos da nova disciplina. Logo, a partir deste expresso reconhecimento do óbvio jurídico, o Judiciário pode aplicar as novas regras porque tetum habemus.

Em tal sentido, não se pode impedir que os Tribunais de Justiça encaminhem proposta legislativa, firmada em sua competência privativa, no sentido de adequar a remuneração de seus juizes à nova sistemática adotada no texto constitucional promulgado como permanente, sem qualquer ressalva transitória. Isto é, nada existe que impeça os Tribunais de Justiça de exercerem a iniciativa privativa que lhes foi conferida na Constituição para a tarefa de se criar legislação tendente a dar concreção ao comando constitucional superveniente.

Ou, inclusive, servir-se de lei anterior que, por harmonizar-se com a nova disciplina constitucional, possa instrumentalizar a concreção dos comandos da Constituição vigente.

Canotilho, aliás, observa, com inegável propriedade: "Do conjunto normativo-constitucional se deduz que a concretização das imposições constitucionais não é só uma tarefa de legislação, mas também uma tarefa constitucional de direção política", como "tarefa global de planificação, fixação e execução dos fins constitucionais normatizados".15

O célebre constitucionalista português aduz, ainda, que, no campo do Direito Constitucional, é possível falar-se em um direito subjetivo público à atividade normativa, sendo um dos seus pressupostos a “existência de uma norma jurídica imperativa, isto é, uma norma jurídica de direito público que impõe ao legislador um determinado dever".16

Ora, a tarefa fixada pela "direção política" da Constituição, mediante um fim constitucional normativo, deu-se no sentido de que haja uma adequação do regime remuneratório dos juizes à nova sistemática.

Inquestionavelmente, existe o dever imposto ao legislador de concretizar, de dar efetividade ao comando imperativo da adequação remuneratória prevista na Lei Fundamental da Nação. Comando institucional dirigido ao legislador ordinário é para ser imediatamente obedecido, sob pena de crime de responsabilidade, pois, nestes casos, a omissão conspira contra o Estado de Direito.

Canotilho ainda ensina que o primado da vinculação normativo-constitucional significa que a norma a concretizar é "o próprio elemento central da concretização".17

Outrossim, nas relações materiais Constituição-lei, o legislador pode colocar-se como executor ou aplicador da Constituição. Na primeira hipótese, executa ele os "preceitos", mais ou menos detalhados, da Lei Constitucional (não necessitando "de qualquer autorização expressa da lei fundamental para desempenhar a sua tarefa de normação jurídica"). 18

Em suma: pela competência de concretização legislativa - que, na terminologia italiana, corresponde a um verdadeiro poder-dever - o legislador exerce um poder de modo determinado e dentro dos limites fixados na norma constitucional. 19

Estas considerações, de forte embasamento científico, político e institucional, aplicam-se também aos que estejam investidos da competência para encetar o processo normativo, sobretudo, e por óbvio, quando tal competência é conferida em caráter privativo, o que elimina oportunidades de outras iniciativas suprirem as omissões.

Ao Poder Legislativo estadual, por conseguinte, mediante iniciativa própria do Tribunal de Justiça, cumpre o dever de executar e oferecer concretude a uma norma constitucional, com a característica de que seus efeitos jurídicos e próprios são de imediato desencadeados.

Estar-se-ia seguindo, em tal hipótese, sem reservas, a lição do constitucionalista Jorge Miranda: "A uma norma fundamental tem de ser atribuído o sentido que mais eficácia lhe dê." 20

Diante da exposição ora expendida, fica claro não se poder negar ao art. 29 da Emenda Constitucional 19/98 o seu efeito imediato, mesmo porque seu próprio texto contém a cogente eficácia mandamental ao ordenar, expressamente, a adequação "a partir da promulgação desta Emenda", e não de outros eventos tipificados nos vários dispositivos da reforma.

Reclama alguma reflexão a decisão administrativa do STF

Afinal, a decisão administrativa do Supremo Tribunal Federal reclama alguma reflexão. A ilustre maioria entendeu ser necessária a lei de fixação do teto constitucional, de iniciativa conjunta dos três Poderes da União, para a adequação das novas normas na esfera de sua competência, tanto que fez uma ressalva de grande importância: “...não assiste competência ao Supremo Tribunal Federal, para, mediante ato declaratório próprio, dispor sobre essa específica matéria".

Logo, a decisão deve ser entendida no âmbito restrito deste limite, o que não elimina a existência dos atuais vencimentos dos ministros daquele Tribunal, que se constituíram em parâmetros para efeito do novo sistema constitucional, aliás como o reconhece o próprio ato daquela Suprema Corte. Do contrário, o STF através de simples ato administrativo declaratório e relativo à sua incompetência para dispor sobre a matéria, estaria paralisando os efeitos de toda a reforma constitucional posta em vigência pela promulgação.

Enquanto não vier a lei federal mencionada no inciso XV, do art. 48, da Constituição, na redação conferida pelo art. 7º, da EC n.º 19/98, o teto a ser observado para a fixação dos subsídios no âmbito do Judiciário será aquele percebido na atualidade pelos ministros do Supremo Tribunal Federal, obedecido o escalonamento previsto no inciso V do art. 93, da Constituição, em sua nova redação, e cuja eficácia independe da fixação de novo teto, simples alteração de caráter quantitativo daquilo que já existe, sem qualquer interferência no conteúdo mandamental da nova norma.

Tal orientação representa, assim, dar concretude à nova sistemática incorporada ao texto constitucional, de evidente eficácia plena.

No futuro, vindo a lume a lei especificada no inciso XV, do art. 48, da Constituição, apenas haverá necessidade de novo enquadramento remuneratório em harmonia com o teto que vier a ser estabelecido pela lei de iniciativa conjunta, entendendo-se que a remuneração atual tem a mesma validade para os efeitos ordenados no comando constitucional.

Cumpre repetir, neste ponto, que o teto representado pela remuneração mensal dos ministros do Supremo Tribunal Federal, vigente à época da promulgação da Emenda Constitucional, não pode deixar de ser considerado recepcionado, aliás como anotado no próprio ato administrativo daquela Corte:

A uma, porque fixado por força de lei.

A duas, porque representa o paradigma, ou teto, para o escalonamento dos subsídios dos demais magistrados, na forma da Constituição Federal.

A três, porque sua existência, como teto máximo de remuneração, é o critério adotado pela nova sistemática constitucional e, assim, por ela recepcionado sem dúvida alguma no que diz respeito ao Judiciário, e, com a compreensível indecisão política, em relação aos demais Poderes.

Aliás, conforme o magistério de Jorge Miranda, “a subsistência de quaisquer normas anteriores à nova Constituição depende de um único requisito: que não sejam desconformes com ela", o que resulta "o único juízo a estabelecer é o juízo da conformidade (ou da compatibilidade) material com a nova Constituição, a Constituição actual". 21

Normas constitucionais auto-exeqüíveis ou de eficácia plena. Profunda diferença das programáticas, sujeitas à concreção pela interpositio legislatoris

Na espécie em debate, o texto constitucional antigo, substituído topicamente pela reforma, não mais existe, por óbvio. Nem conformidade, nem compatibilidade devem ser cogitadas por parte do intérprete.

Merece, isto sim, exame a situação fática criada pelo antigo comando, que é, igual e plenamente, desconstituída pelo novo texto promulgado sem ressalvas, mas da qual pode-se aproveitar, ou considerar-se recebida, e, portanto, não desconstituída e revogada, a remuneração dos ministros do Supremo como subsídios para eles continuarem recebendo todos os meses, e, conseqüentemente, como teto para os efeitos da nova disciplina constitucional, que declara o valor de seus subsídios limite máximo dos vencimentos gerais dos poderes da União.

Daí, porém, afirmar-se que o processo constitucional, para alterá-los, revestiu-se de norma não auto-aplicável é excesso de imaginação para acomodação política. Acaba-se criando, contraditoriamente, uma nova classe dos sem-teto, isto é, aqueles que ganham acima dos limites constitucionais.

E se os ministros do Supremo somente poderão receber os subsídios fixados na prevista lei de iniciativa conjunta, seus atuais vencimentos estariam sendo percebidos ilegitimamente, pois não teriam sido recepcionadas as normas que lhes autorizam o pagamento nos meses subseqüentes à reforma.

Aí está, exposta à ensolarada claridade, a hipótese de recepção constitucional da situação de fato instituída por leis anteriores, que, do contrário, estariam anuladas por não harmonizar-se com a Constituição reformada.

Cumpre recordar, ainda, que, no Estado de Santa Catarina, a Lei n.º 6.741, de 18.12.85, especialmente em seu art. 2º, cuida do escalonamento das diversas categorias de magistrados, tal como o admitido pela Emenda Constitucional 19/98.

Logo, estando o escalonamento em consonância com o novo texto constitucional, houve recepção, agora, da norma.

Não se pode fugir, data venia, do contido na decisão administrativa do Pretório Excelso, de se posicionar em pólo oposto, no que concentre à aplicação imediata, ou auto-executável, do dispositivo constitucional ora em estudo.

Segundo o magistério de Cooley, citado por Rui Barbosa, "uma norma constitucional é auto-executável, quando nos fornece uma regra, mediante a qual se possa fruir e resguardar o direito outorgado, ou executar o dever imposto”. 22

Sabe-se que coube a Rui Barbosa difundir, entre nós, a doutrina das normas auto-executáveis, bastantes em si, self efforcing, assim como a daquelas não auto-aplicáveis. não bastantes em si. Conceituou ele as normas auto-executáveis como "as determinações para executar para as quais não se haja mister de constituir ou designar uma autoridade, nem criar ou indicar um processo especial, e aquelas onde o direito instituído se ache armado, por si mesmo, pela sua própria natureza, dos meios de execução e preservação”. 23

Na atualidade, conhecida a teoria que desenvolveu o professor José Afonso da Silva, ao estremar, em sua obra, quanto à eficácia e aplicabilidade, as normas constitucionais, dividindo-as em "normas constitucionais de eficácia plena", "normas constitucionais de eficácia contida" e "normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida", bem como não menos celebrada a análise feita pelo professor Jorge Miranda, o qual propõe "um esquema alternativo com três categorias correspondentes a sucessivos graus de efectividade (ou eficácia) intrínseca das normas: 1) normas exeqüíveis por si mesmas; 2) normas preceptivas não exeqüíveis por si mesmas; 3) normas programáticas". Observe-se, em especial. que, "na norma exeqüível por si mesma, o comando constitucional actualiza-se só por si”. 24

Tais normas, conforme o magistério de Maria Helena Diniz, "incidem diretamente sobre os interesses, objeto de sua regulamentação jurídica, criando direitos subjetivos, desde logo exigíveis, uma vez que se pode saber, com precisão, qual o comportamento a seguir". 25

Haveria, inegavelmente, conflito com o prIncípio da irredutibilidade de vencimentos, ou subsídios. Teríamos que desenvolver a tormentosa discussão proposta por Bashoff: a inconstitucionalidade na Constituição. Daí, a suma importância da reserva aos Tribunais de competência privativa para o encetamento de projetos de lei nesta matéria, o que nos livra do conflito entre os dois princípios e nos poupa de Otto Bashoff.

Mas, nas unidades federativas, onde a obediência imediata aos novos preceitos constitucionais possa resultar em melhoria dos antigos vencimentos e atuais subsídios da magistratura, a providência impõe-se como dever dos Tribunais, em razão da mesma competência privativa, e das Assembléias Legislativas, posto que tal circunstância demonstra estarem os respectivos magistrados recebendo gritantemente menos que seus colegas de outros Estados, circunstância que os submetem, pela miserável insuficiência da remuneração, à perigosa condição de se transformarem em nova classe dos sem-teto por falta de recursos para viver, sem o privilégio daqueles que, pela matéria aqui discutida, estão sem o outro teto porque ganham acima dos limites constitucionais, a eles não auto-aplicáveis, segundo a sabedoria política do Supremo Tribunal Federal em ato administrativo, sem nenhuma força subordinativa ou vinculante no sistema federativo brasileiro.

Cabe acrescentar também que a remuneração digna dos magistrados corresponde a uma das vigas mestras da independência do Poder Judiciário e, sobretudo, confere certeza à sociedade de estar protegida em seus direitos, quando ministrados por juizes sem angústias pessoais e em condições de estudar e trabalhar em paz.

Sob qualquer dos enfoques, na análise do disposto no art. 29 da Emenda Constitucional n.º 19/ 98, não será possível negar sua natureza de norma exeqüível por si mesma, sendo impossível impedir ao legislador ordinário estadual, mediante iniciativa reservada ao Tribunal de Justiça, o exercício da adequação imposta na norma constitucional.

Aliás, segundo o magistério de Carlos Maximiliano, quando a Constituição prescreve um dever, "franqueia, também, implicitamente, todos os "poderes particulares, necessários ao seu exercício". 26

Na forma do mencionado art. 29 da EC n.º 19/ 98, há o dever de adequar-se a remuneração dos magistrados à nova sistemática adotada no texto constitucional a partir de sua promulgação, comando expresso no texto.

De outra parte, aos atingidos pela norma constitucional outorga-se o direito subjetivo público de exigir seu cumprimento.

Dúvida, portanto, não existe de que possa ser feita a adequação determinada no artigo 29 da Emenda Constitucional n.º 19/98, mediante lei, de iniciativa própria e reservada do Egrégio Tribunal de Justiça dos Estados, ou por ato próprio se lei houver em harmonia com a nova disciplina.

Interessam, ainda, a este debate, algumas situações de fato, em outros Estados membros, que resultariam em diminuição dos subsídios da magistratura, caso seja implementada a nova disciplina constitucional a partir do teto consubstanciado na atual remuneração, isto é, subsídios dos ministros do Supremo Tribunal Federal.

Neste caso, que se retarde a iniciativa de lei estadual para após a nova fixação dos subsídios de Suas Excelências a ser feita na proposta conjunta dos presidentes dos três Poderes. Será legítima a solução, evitando-se prejuízos pessoais aos que a Constituição quis beneficiar.

Magistratura bem remunerada representa garantia de decisões acenadas, pois, conforme observação do eminente e saudoso desembargador Adriano Marrey, quando da homenagem tributada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo ao também saudoso ministro Luiz Gallotti, por motivo de sua aposentadoria, "o aceno das decisões depende também do grau de cultura dos magistrados. Onde os governos estaduais se obstinam em pagar reles vencimentos, não haverá senão uns poucos vocacionados para a função judiciária, ao lado de muitos puramente acomodados". 27

Já em 1977, o eminente desembargador Acácio Rebouças advertia: "Assegure a Nação aos magistrados, em geral, um padrão mínimo de remuneração: é curial, como meio de dar-lhes as bases de independência, que deles exige." 28

O saudoso desembargador Edgar de Moura Bittencourt recordava verdade sabida e quase sempre desprezada: "O que o Estado faz pela magistratura não entra na categoria de gastos, mas de investimento."29 Evocava, ainda, trecho de mensagem do governador Ildo Meneghetti à Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, acolhendo integralmente representação encaminhada pelo Tribunal de Justiça daquele Estado: "A solidez do regime democrático, que nossa Carta Magna consagrou, vê um de seus mais fortes esteios no funcionamento, liberto de qualquer provocação, desse órgão da soberania nacional, que é o Poder Judiciário. Prestigiá-lo, enobrecê-lo e facultar-lhe condições de ação de todo favoráveis é, não apenas ditame constitucional, mas mandamento cívico, ao qual obedeço como cidadão e como Chefe do Poder Executivo."

Continuava afirmando o desejo do povo daquele Estado de que "seus homens de lei não tenham peias de qualquer ordem - inclusive econômica - no exercício de sua missão, e, ao encaminhar o incluso projeto de lei, que é oriundo das associações que representam as nobres classes por ele abarcadas - faço-o sem análise dos valores prefixados, em sinal de respeito e homenagem a essas nobres entidades e ao critério ao qual se embasam na busca desse reajustamento". 30

São lições imorredouras.

Posto isso, sou de Parecer no sentido de ser possível proceder-se imediatamente ao enquadramento determinado no art. 29 da Emenda Constitucional n.º 19/98, mediante lei recepcionada ou, onde não houver, ferenda de iniciativa reservada ao Egrégio Tribunal de Justiça de cada Estado da Federação, que a tem privativa e pode usá-la quando bem entender, respeitadas as hipóteses de prejuízos aos destinatários do novo comando constitucional, o que, nas circunstâncias expostas pela Consulta, tornou-se obrigação, em Santa Catarina, onde lege habemus. Diante disto, não há razão para omitir-se, ou protelar-se, o exercício daquela competência privativa por ato do próprio Tribunal aplicando lei recepcionada.

Saliento, porém e mais uma vez, que o ato administrativo do STF não tem qualquer eficácia vinculante para os demais tribunais do Pais, aliás conforme os próprios e ilustres ministros daquela Excelsa Corte reconheceriam, caso este debate se travasse em contraditório contencioso sujeito à sua decisão jurisdicional. Invocar, porém, e no âmbito das competências estaduais privativas, aquele ato, desprovido de efeito subordinativo, para não cumprir o dever imposto pela Constituição, constitui erro gravíssimo, que atenta contra a autonomia dos Estados na Federação e lesa os princípios fundamentais do Estado de Direito.